大卫生部下医药管理体制尚待体察与检验

　　在国务院刚刚公布并进行审议的机构改革方案中，经历“郑筱萸事件”震荡的国家食品药品监督管理局（下称药监局），将并入卫生部。同时，明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

    　据进一步了解，药监局将与卫生部下属的卫生监督局合并。此前，卫生监督局的主要职能是医政监督。合并后，该局将集医政、药政监管于一体。

    　从历史上看，此番由卫生部行使药政监管权经历了一个轮回。早在上世纪80年代，药品监管便在卫生部辖下。至1994年，国务院授予国家医药管理局（下称药管局）颁发《药品生产企业合格证》和《药品经营企业合格证》的权力，卫生部药政局则继续负责药品审批，药企必须获得两个部门审批，方可生产。由此，药品监管的一部分权力划归药管局。药品监管陷入药管与药政的矛盾与权力争斗中。

   　 1998年，药监局成立，药管局合并卫生部药政局，时任药管局局长郑筱萸任药监局局长，卫生部药政局局长邵明立（现任药监局局长）任副局长。药品监管统一在药监局麾下，受前药管局主导。但药监局与卫生部的矛盾依旧存在。

    　其主要原因在于，药监局拥有药品、医疗器械的审批、注册权，负责医药企业的监管，卫生部则负责医疗机构的监管。医疗机构与医药企业，则属不同利益集团，在药品流通中是一种甲方与乙方的关系。

   　 药监局对药品的监督管理，往往止步于药品出厂后。药品采购、招标、与使用的监管权，在卫生部；药监局出台的政策法规，往往从医药企业的角度制定。卫生部则从医疗机构的角度制定相应规章。

    　故此，早在郑筱萸主政药监局时期，基于药政、医政在监管中长期存在龃龉，一部分主要来自卫生系统的专家便曾呼吁，将药监局并入卫生部。其理由是，欧美等国的药监系统均在国家卫生部门属下独立运行，只有中国实行“医药分权”，令医药两个管理部门之间矛盾重重，医、药亦难以融洽配合。

  　  然而，反对者认为，欧美等国的医药统一监管，与中国概念的统一监管，存在天然的差别。如美国药监局，尽管在行政上隶属于美国卫生署，但在行使监管权的过程中，并不受卫生署约束。卫生署仅负责医药法规制定等事宜，对药监局并无人事任免权。药品监管的独立性，可以保证医政与药政监管之间的制约。

   　 郑筱萸事件后，由卫生部合并药监局、统一监管权的方案，渐渐占据主导地位。但问题在于，大卫生部下的药品监管，能否解决郑筱萸事件暴露出的监管失位与权力寻租？答案并不是乐观的。

   　 首先，在中国的政治体制下，卫生部辖下的药监局与美国卫生署下属的美国药监局有本质区别。药监局纳入卫生监督局后，与上世纪90年代的药政局更为类似，其监管将受医政主导。而药价畸高的症结在于，药品进入医疗机构后层层加价；药品监管纳入医政麾下，有可能弱化药品监管与医政监管的制约机制。

    　其次，谁来监管监管权的问题，依然没有得到有效解决，反而有可能被放大。此前，卫生部与药监局尽管存在矛盾，但也具有相互制约的功能。如今，更加集中的监管权，如果没有相应的制约，则令人忧虑。

    　大卫生部统一监管权的积极因素在于，在一定程度上提高了行政效率，使得在各部门利益矛盾下步履艰难的医疗体制改革更容易推进，对药品的监督管理也可统一覆盖到药品流通的各个环节中，不至于出现此前药监局、卫生部各管一段的混乱与矛盾局面。

　　不过，这些积极面得以发挥，需要一个能够真正独立的监管机制，这样才能防止某些利益集团牟取私利。

    　大卫生部下的医药管理体制，有待进一步体察与检验。